Поставщикам "последней надежды" от гарантированных ее получателей: где гарантии?

"…если они не хотят продавать нам газ, мы не можем их заставить".

А.Коболев, глава правления НАК "Нафтогаз Украины".

Die Welt, 7 февраля 2015 г.

Законопроект о жестких правилах игры - "О рынке природного газа" может узаконить стремление Украины стать и быть цивилизованным и равноправным партнером и участником европейского рынка газа. (Начнем с себя.) Или засвидетельствует обратное. Суть в содержании, но не только. Европа в скором времени сможет обойтись без газотранспортной системы Украины. Увы. А мы? От наших законодателей сегодня зависит не только помощь МВФ. Зависит также то, будут ли (и в какой мере) УЧТЕНЫ энергетические интересы Украины, появится ли Украина со своей газотранспортной системой на современной энергокарте Европы? Война, включая ее энергоаспект, катализирует процесс.

Если внимательно посмотреть на финансово обеспеченные энерготранспортные проекты Евросоюза, призванные гарантировать его энергонезависимость, и не только от российского "Газпрома", то там нет Украины. Несмотря на обещанную международными финансовыми институтами финансовую поддержку - открыть кредитные линии для модернизации украинской газотранспортной системы. Деньги нам дадут, и не только для модернизации ГТС.

Глава МВФ Кристин Лагард 12 февраля в официальном сообщении назвала сумму в
17,5 млрд долл., которую, вероятнее всего, утвердит МВФ для Украины на четыре года под жесткие условия реформирования, прежде всего, "Нафтогаза Украины". Правительство обязалось поднять цены на энергоносители для домохозяйств, в первую очередь, на газ, до уровня рыночных. Тарифы вырастут стремительно и в разы. Гарантированная обязанность возвращать кредиты достанется не только нам, но и нашим детям и внукам. Не нынешнему правительству.

Не только из-за требований МВФ в обмен на кредиты мы можем и обязаны реформировать энергосектор, в частности рынок газа, модернизировать ГТС.

Но зачем, какую ее часть, с какой целью? Может ли только модернизация ГТС гарантировать включение Украины и ее газотранспортных мощностей в энергопланы и орбиту ЕС?

Справка ZN.UA

Новая программа Extended Fund Facility - расширенного финансирования МВФ для Украины в размере 17,5 млрд долл. - предусматривает ряд важных экономических и политических реформ.

Так, Украина значительно повысит тарифы на энергоносители: к апрелю 2017 г. тарифы на газ и отопление поэтапно будут приведены "до уровня полного возмещения стоимости".

Это в итоге должно привести к бездефицитности НАК "Нафтогаз Украины". "С целью оздоровления "Нафтогаза", положив конец вымыванию "Нафтогазом" бюджетных средств, было решено внедрить немедленное корректирование цен на газ и отопление с целью доведения их до уровня полного возмещения стоимости до апреля 2017 г.", - говорится в релизе миссии МВФ в четверг, 12 февраля, по итогам ее работы в Киеве.

Первый этап повышения тарифов должен начаться немедленно. Вместе с тем программа предусматривает выделение из госбюджета 12,5 млрд грн помощи в 2015 г. в качестве компенсации малообеспеченным слоям населения от повышения цен и тарифов (в первую очередь, на энергоносители).

Предыдущая программа сотрудничества с МВФ stand by предусматривала, что дефицит сектора общегосударственного управления в 2015 г., согласно методологии фонда, включающей в него дефицит НАК "Нафтогаз Украины", не должен превысить 3,9% ВВП (67,1 млрд грн). Госбюджет-2015 был принят с предельным дефицитом 63,67 млрд грн.

Независимы

Украина независима. До 31 декабря 2019 г. - от обязательств поставщиков и транзитеров энергоресурсов, прежде всего, газа. Это зафиксировано в контракте на поставку газа в Украину и в "транзитном" контракте "Нафтогаза" и "Газпрома" от 19 января 2009 г. Такая независимость газотранспортной системы Украины зафиксирована и в контрактах европейских покупателей российского газа - лет на 20–25. Перезаключены они уже после третьей "газовой войны" 2009-го, когда европейцы в третий раз и как никогда прежде ощутили на себе действенность российского газового оружия. Европейцам было очень неуютно.

В 2014-м они постарались избежать таких неудобств. Промежуточным компромиссным решением стал брюссельский "зимний пакет" от 31 октября 2014 г., гарантировавший незамерзание Европы с ноября 2014-го по 31 марта 2015-го. Благодаря обязательному транзиту российского газа по газотранспортной системе Украины.

ЕС сделал выводы и воспользовался передышкой - кардинально пересмотрел свою энергетическую политику и разработал новую стратегию. Сегодня он ее реализует, в частности, создает Энергетический союз. Единым покупателем российского газа на украинско-российской границе ни ЕС, ни Энергосоюз пока (и в принципе) быть не намерены.

Украина остается независимой - от планов как ЕС, так и РФ. И никому нет дела, что европейский меридиан действительно проходит по территории Украины (так утверждают картографы). В каждой уважающей себя евростолице есть свой ритуальный центр Европы. Изменить такую "энергонезависимость" нашей страны - задача парламента, правительства и всей Украины.

Осознанная необходимость

Премьер-министр Украины Арсений Яценюк 2 февраля призвал парламент в срочном порядке рассмотреть и принять законопроект "О рынке природного газа". 6 февраля глава Минэнергоугольпрома Владимир Демчишин, эмоционально отбиваясь от электроэнергетических вопросов депутатов в Верховной Раде, успел призвать законодателей принять революционный "газовый закон", основанный на требованиях Третьего энергопакета ЕС. Правительство, по его словам, утвердило такой документ.

На момент написания этой статьи, 12 февраля, обещанный правительством "газовый" законопроект в ВР не зарегистрирован. В повестке дня пленарных заседаний ВР на этой неделе он тоже не значился.

Но законопроект "О рынке природного газа" существует, причем в нескольких вариантах. Более того, правительству Яценюка сложно было договариваться с МВФ, пока он не принят парламентом как закон. По информации источников ZN.UA, после обсуждения законопроекта с руководством МВФ в конце прошлой недели документ был кардинально изменен, без чего переговоры правительства Украины с МВФ не могли быть продолжены.

Но Боже упаси народных избранников принимать такой закон "с голоса" и спонтанно! За каждой запятой, не то что точкой в таком документе не только чьи-то корпоративные интересы - интересы Украины, каждого гражданина. Оправдана ли пафосность сказанного - решать вам. ZN.UA изучает законопроект, основательно переверстанный после переговоров представителей Минэнергоугольпрома и "Нафтогаза" с МВФ. Очень надеемся, что к моменту дебатов в Верховной Раде его белые пятна не превратятся в черные дыры.

Рынок и кодекс

Законопроект "О рынке природного газа" в принципе подразумевает реальные возможности упорядочить работу всех его участников в соответствии с доселе неизвестными им рыночными и конкурентными условиями и правилами. Словом, это уже не будет базар. По крайней мере, такова задумка. Законопроект четко определяет правовые, экономические и организационные основы функционирования рынка природного газа Украины на принципах свободной конкуренции, надежной защиты потребителя и безопасности поставок газа, а также интеграции с рынками газа стран Энергетического сообщества, в том числе путем создания региональных рынков природного газа. Заодно в документе учтены все европейские энерготенденции и правила, так что адаптировать газовое законодательство к европейскому уже не понадобится - на нем будет основан новый газовый порядок. И Третий энергопакет органично станет составляющей национального законодательства.

В настоящее время в проекте 8 разделов, объединяющих 60 статей. Новых понятий и определений - десятки. Законопроект определяет и регулирует даже те аспекты рынка, которые еще только могут быть созданы и касаются, например, сжиженного и сланцевого газа.

Работать придется по правилам, которые для каждой отдельной категории участников будут четко записаны в соответствующие кодексы: Кодекс газотранспортной системы, Кодекс газораспределительных сетей, Кодекс газовых хранилищ. К слову, все эти кодексы сейчас активно обсуждаются. И надо отметить, что даже в кругу узких специалистов по многим вопросам нет единого мнения. Как и по поводу некоторых определений в законопроекте. Обо всех в одной статье не рассказать, поэтому упомянем только некоторые из них.

Поставщик "последней надежды" и защищенный потребитель

По большому счету, поставщик "последней надежды" (гарантированный поставщик) есть и сейчас. Это определенный Кабмином поставщик, у которого нет права отказаться от заключения договора на поставку газа в определенный период времени. Не может, например, НАК отказаться поставлять газ населению в зимний период. Не могут отключать газ даже из-за долгов в больницах и детских учреждениях. Хотя в последнее время режим жесткой экономии заставил многие местные общины добровольно урезать газопотребление и принудительно отключать газ, даже если есть лимит и даже "защищенным потребителям", то есть в основном бытовым газопотребителям. Хотя защищенными являются также предприятия и организации с особым общественным значением. Однако в документе указано, что претендовать защищенные потребители могут только на 20% от общего объема газопотребления в стране. Стоит заметить, что в последние годы потребление резко сократилось, что автоматически сужает и число защищенных потребителей.

Но когда НАК на практике станет холдингом (или в перспективе ее не будет), кто будет поставлять нам "последнюю надежду"? Логично предположить, что это должна быть компания, гарантированно имеющая ресурс газа. Кто у нас его имеет? Тот, кто добывает, - ПАО "Укргаздобыча", 100% акций которой находится в корпоративном управлении НАКа. Но если это предприятие будет приватизировано, захотят ли его акционеры быть поставщиками "последней надежды"? Пример "Укрнафты", отказывающейся продавать газ населению по фиксированным ценам, несмотря на любые правительственные постановления, свидетельствует, что правительству подумать об этом стоит уже сегодня.

К слову, в одном из вариантов проекта значилось:

"2. Постачання природного газу постачальником "останньої надії" (гарантованим постачальником) має тривати до 45 діб. Після закінчення цього строку постачальник "останньої надії" (гарантований постачальник) зобов'язаний припинити постачання природного газу відповідному споживачу.

3. Ціна природного газу, який постачається постачальником "останньої надії" (гарантованим постачальником), має дорівнювати ціні природного газу для балансування постачальника, зазначеного у частині 1 цієї статті, збільшеній на 30%".

Но в последующих версиях законопроекта об этом нет ни слова…

Законопроект названий компаний да и конкретных цен не содержит, в нем определено, кто может быть поставщиком "последней надежды" и поставщиком газа вообще, оператором ГТС, газораспределительных сетей, хранилищ газа или LNG-терминала. То есть, как говорится, все и всех называет своими именами.

Например, субъектов рынка: операторы ГТС, оператор газораспределительной системы, оператор газохранилища, оператор LNG-терминала, оптовый продавец, оптовый покупатель, поставщик, потребитель. Выбирай, кто ты будешь такой! Всего же в документе дано 37 определений, большая часть которых раньше не практиковалась в газовой действительности и юридической практике.

Правовая основа и принципы

Новшеством правовой основы является полная привязка к "правозащитной практике Энергетического сообщества, в частности к решениям Суда ЕС, практики Еврокомиссии и секретариата Энергетического сообщества". А также акцент на недискриминации участников рынка. Провозглашается также принцип свободной добросовестной конкуренции (с монополиями - отдельный разговор, через жесткий контроль регулятора).

Госрегулирование осуществляет регулятор. К слову, в законе предусмотрительно не сказано, что это обязательно НКРЭКУ, значит, можно ожидать создания нового регулятора.

Национальный план действий

Правительству с принятием нового газового закона не придется в буквальном смысле выбивать в парламенте право на чрезвычайные меры и полномочия в критических ситуациях. Для этого в законопроекте предусмотрен Национальный план действий, который будет вступать в действие в таких ситуациях автоматически в зависимости от уровня кризисности ситуации. Правда, центральный орган власти (Минэнерго?) должен его сначала согласовать со всеми, но если ему это удастся, то в следующий раз частных владельцев газа уже не спросят, можно ли воспользоваться их ресурсом в случае надобности для интересов державы.

Регулятор

В случае принятия парламентом законопроекта "О рынке природного газа" в значительной мере утратят актуальность или будут отменены многие законы, имеющие отношение к рынку энергоресурсов в целом и рынку газа, в частности. Даже непростое принятие 10 февраля Верховной Радой Закона №0919 "О внесении изменений в некоторые законы Украины относительно установления цен (тарифов)" может утратить смысл намного раньше 1 июня, как изначально предусмотрено переходными положениями законопроекта "О рынке природного газа". Тем более что предпринятая попытка (через принятие закона №0919) узаконить тарифные полномочия НКРЭКУ, по мнению юридического управления ВР, противоречит некоторым статьям Конституции. Однако именно НКРЭКУ сыграет важную роль при скором пересмотре цен на энергоносители в Украине.

Роль НКРЭКУ как национального регулятора особо оговорена в законопроекте "О рынке природного газа". Он будет не только устанавливать цены и тарифы на газ, услуги по его транспортировке и хранению, доставке потребителям, но и получит большие права в части контроля за выполнением условий прозрачности и равноконкурентности всех участников рынка газа страны. НКРЭКУ, по большому счету, будет третейским судьей на рынке газа. Разумеется, в рамках своих полномочий, которые постепенно расширяются. Да так, что глава Минэнергоугольпрома В.Демчишин уже, наверное, сто раз пожалел, что променял должность главы НКРЭКУ на министерский портфель. Ведь у главы нацкомиссии реальных рычагов влияния и власти несравнимо больше, чем у любого министра.

Регулятор будет принимать решения и о санкциях, в том числе о серьезных штрафах к нарушителям нового газового порядка. Законопроект в разделе VI "Ответственность субъектов рынка природного газа" достаточно подробно описывает, за что и как будут наказаны субъекты рынка газа, вплоть до аннулирования лицензий. Несмотря на то, что это предпоследний раздел законопроекта, мы бы советовали участникам рынка газа если не начинать читать документ с него, то изучить его очень внимательно.

Например, регулятор может оштрафовать вертикально интегрированную компанию (наверное, прежде всего, НАК "Нафтогаз Украины") на 10% ее годового дохода за нарушение требований об отделении и независимости оператора ГТС. Сегодня "Нафтогаз" на пороге кардинальной реформы, начало и механизм которой оговорен в Законе "О реформировании системы управления Единой газотранспортной системы Украины", принятом парламентом с боями 4 сентября 2014 г. Первому главе "Нафтогаза" Игорю Бакаю, затем Олегу Дубине и Юрию Бойко так и не довелось завершить реорганизацию НАКа. Эта миссия выпала на долю нынешнего председателя правления НАК "Нафтогаз" Андрея Коболева. Но в парламенте насмерть стоял за закон, позволяющий провести разгосударствление и раздел НАКа, премьер Яценюк, который чуть ли не отставкой угрожал, если закон не примут…

Напомним, что согласно этому закону ГТС Украины, вся транспортная инфраструктура и подземные хранилища газа, сейчас обслуживаемые ПАО "Укртрансгаз", корпоративными правами которого управляет НАК, должна быть разделена на два самостоятельных предприятия: ПАО "Магистральные газопроводы Украины" (МГУ) и ПАО "Подземные газовые хранилища Украины" (ПГХУ). Причем 51% акций каждого из этих предприятий должно оставаться в госсобственности, а потенциальные инвесторы этих компаний (только из числа профильных претендентов из ЕС и США) будут предварительно подвергнуты небывалой доселе проверке на чистоту намерений (подробнее см. ZN.UA №25 от 11 июля 2014 г., "Unbundling. Попытка вторая").

До 10% годового оборота может �